油气体制改革迈出重要一步

　　

图为一条凌空跨江的油气管道。张晓天摄（中经视觉）

　　12月9日,国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称“国家管网公司”）挂牌成立。

　　有关专家表示，石油和天然气是关系国民经济持续、稳定、健康发展和人民生活的命脉。组建独立运营的管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系，是深化油气体制改革的重要一环，也是十分基础性、关键性的举措，能够更好地保障国家能源安全，促进油气行业高质量发展和满足人民美好生活需要。

　　国家管网公司应运而生

　　国家管网公司是我国深化油气体制改革的产物，经过深入的研究酝酿，借鉴相关国家和地区管网产业发展的先进经验，充分结合中国国情，为业界所期盼。

　　2017年5月，油气管网运营机制改革的目标和方向基本确立。2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，提出组建石油天然气管网公司。国家管网公司组建开始进入筹备阶段。2019年5月24日，国家发展改革委、国家能源局、住房和城乡建设部、市场监管总局联合印发了《油气管网设施公平开放监管办法》，从监管角度为国家管网公司成立做好了准备。

　　国家管网公司的主要职责是负责全国油气干线管道、部分储气调峰设施的投资建设，负责干线管道互联互通及与社会管道连通，形成“全国一张网”，负责原油、成品油、天然气的管道输送，并统一负责全国油气干线管网运行调度，定期向社会公开剩余管输和储存能力，实现基础设施向所有符合条件的用户公平开放等。

　　对于油气尤其是天然气产业来说，管网起着非常重要的作用，可以说“管网决定市场范围、管网决定发展空间”。国家发展改革委价格监测中心高级经济师刘满平认为，组建国家管网公司是近年来天然气体制改革中最为重大和根本性的改革措施之一，势必对中国天然气市场产生深远影响。

　　据悉，在整个油气产业链上，管网处于中游，连接着上游勘探开发和下游加工销售两个竞争环节业务。

　　中国石油大学教授刘毅军表示，油气体制改革是对上中下游全产业链的改革。改革的总体思路是通过深化油气勘探开发、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，从而进一步提升油气资源保障、集约输送及公平服务、市场风险防范等能力，促进油气行业持续健康发展。改革的一个重要抓手就是“管住中间，放开两头”，即管住产业链中间的管网输送环节，放开可以竞争的上游勘探开发和下游加工销售服务环节，通过公平竞争释放市场活力。成立国家管网公司，有利于更好地管住中间管网输送环节，实现“全国一张网”和公平开放，为更多市场主体参与竞争性业务创造良好条件。实现管网运输与销售分离，既符合改革要求，也是国际通行的做法。

　　释放四大改革红利

　　此前，油气领域基础设施建设与运营工作主要由国内三大石油公司承担，上中下游一体化运营模式在行业发展初期发挥了集成协调优势。伴随着市场的逐步开放以及终端需求的日益旺盛，以往的运营模式面临挑战。国家管网公司的成立将进一步提高油气行业市场化程度，有助于推动市场多元主体的加入，提高基础设施建设能力。

　　在刘满平看来，按照有关改革部署，通过整合油气干线管道资产、业务和相关股权，组建成立国家管网公司，实现油气干线管道独立，推动形成“全国一张网”，将释放诸多改革红利。

　　首先，有利于提高天然气供应，促进终端需求增长。成立国家管网公司，实行运销分离，公平开放，不仅能够让现有国有油气企业的资本支出更集中在勘探及提升产量上，还能让更多市场主体进入上游勘探开发，或者利用现有管网、接收站等进口LNG甚至管道气，推动国内供应主体更加多元化，提升天然气供应能力。终端需求方面，成立国家管网公司后，其他供气商进入终端消费市场的障碍被消除，可以根据自身气源情况扩大销售范围，终端用户也将有更多选择机会，竞争将更加充分。

　　其次，有利于促进管网建设，改善管网投资建设效益。长期以来，我国天然气管网建设滞后于产业发展速度，不足以支撑天然气作为主体能源的地位。横向看，我国建成运行的长输天然气干线管道密度只有7.3米/平方公里，与天然气管线发达国家相比还存在较大差距。纵向看，2015年至2018年间我国天然气管网里程年均增速为5.9%，与“十三五”规划年均增速10.2%的目标尚有一定差距。成立国家管网公司，可以消除由于管道投资建设不足带来的天然气供应瓶颈，拓宽管网建设的资金来源，未来还可通过资本化、证券化渠道，上市募资广泛引入社会资本，从而释放管网投资建设的巨大潜力，改善管网投资建设的效益。

　　第三，有利于推动我国天然气市场化改革。成立国家管网公司，实现管网独立，管输和销售业务分开，使得其他主体通过管网的公平开放进入市场的概率大增，市场供给方、用户以及中介服务机构的数量增加，性质多元化，从而提升市场主体公平竞争的能力，为更多市场主体参与竞争性业务创造良好的条件。

　　最后，有利于实现管网的全面互联互通，减少资源浪费。由于之前企业各自为政，油气领域存在着管网互联互通程度不够、协同难度大、重复建设及运行效率未发挥最优潜力等问题，最终导致输配环节层级多，进而影响终端价格。国家管网公司的成立，将形成“全国一张网”，实现管道资源共享，既可避免重复建设造成的投资、资源等浪费，又可提高能源运输效率并降低运输成本。

　　不必担忧垄断问题

　　国家管网公司资产体量巨大，外界也不乏担心，之前分散业务被集中到一家公司，是否会形成垄断企业？

　　刘满平表示，国家管网公司主要从事油气输送和调运，并不参与上游资源和下游市场的竞争性交易。其收益与买卖油气、赚取价差无关，与运送哪家企业的油气也无关。同时，有关改革意见明确要加强对国家管网公司信息公开、规划落实、公平开放、管输价格、安全运营、资产和服务等多方面的监管。

　　有关专家还指出，对整个油气市场来说，国家管网公司的成立有利于增加油气市场主体，有利于油气生产和供应企业公平竞争，有利于供需两端公平对话，有利于改进对垄断环节的监管，有利于优化油气市场结构。此举本质上是促进市场竞争，提高资源配置效率，更好地体现能源商品属性，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　另外，对于外界关于“国家管网公司成立后其他企业还能否建设油气管网”的疑问，刘毅军表示，从国家管网公司的主要职责可以看出，它并非负责建设所有的油气管道，况且目前我国油气管网建设亟待加速，发展空间很大，需要更多资本投入到管网建设中来。

　　“无论是国家管网公司还是其它企业，在投资建设油气管道时，都要符合国家油气管网规划、公平开放和质量安全环保等要求，并充分考虑互联互通。”刘毅军表示。